许雪来与宿松县人民政府土地行政管理(土地)行政登记一审行政判决书

提交日期:2017-10-10

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行 政 判 决 书

(2017)皖0825行初8号

    原告许雪来,男,汉族,1977年11月2日出生,农民,住安徽省宿松县。

    委托代理人郑宏伟,北京中银(合肥)律师事务所律师。

    委托代理人盛晓云,北京中银(合肥)律师事务所律师。

    被告宿松县人民政府,住所地宿松县,组织机构代码:00313200-9。

    法定代表人王赵春,该县县长。

    委托代理人张宿文,宿松县农业委员会工作人员。

    委托代理人史初正,安徽松圣律师事务所律师。

    原告许雪来与被告宿松县人民政府土地行政管理(土地)行政登记一案,向安庆市中级人民法院起诉,安庆市中级人民法院裁定本案由本院管辖,本院于2017年7月19日立案后,于2107年7月25日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人郑宏伟、盛晓云,被告宿松县人民政府委托代理人史初正、张宿文到庭参加诉讼,本案现已审理终结。

    被告宿松县人民政府根据中央关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的一系列部署要求,结合省委、省政府相关文件精神,从2014年3月份开始,在全县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作,于2015年12月25日颁发农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》。原告许雪来于2017年6月份领取该证。

    原告诉称:1.依法撤销被告作出的编号为农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》,重新为原告颁发《农村土地承包经营权证》;2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由:2017年6月份,原告接宿松县许岭镇灯塔村民委员会的通知,领取了编号为农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》,领取后原告才发现该证登记的承包地四至及面积等出现多处错误,严重与其家庭实际承包的土地不符。该证制作流程原告也完全不知情。原告认为,被告作为辖区内农村土地承包经营权确权登记颁证机关,在为承包经营权人颁发承包经营权证时应当严格依照《安徽省人民政府办公厅转发省农委等部门<关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见>的通知》(皖办发[2014]6号)。根据该文件第三条及第四条第三项规定,在颁发承包经营权证时应履行如下步骤:调查摸底-农户申请-制作调查工作底图-现场调查指界-问题修补-制作宗地图及相关资料-农户确认-结果公示-结果审核-建立登记簿-颁发证书。然而,现根据原告了解的情况,颁证材料中并无原告的现场指界并签字确认,且地块公布图(公示签章图)非原告本人签字按手印,也自始至终未公示,缺少相应的程序,导致事实严重不清。

    综上,现原告为维护自身的合法权益,特根据《行政诉讼法》第2条及第12条的规定提起诉讼,恳请依法支持原告的诉讼请求。

    原告向本院提交了如下证据:证据一、农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》,证明被告作出的具体行政行为内容。证据二、地块公布图(公示签章图),证明被告在登记过程中存在严重程序问题,导致诸多的登记错误。在举证期内原告申请本院调查取证,本院从被告处调取了农村土地承包经营权确权登记档案,原告认为该证据证明被告登记程序违法,登记错误。

    被告辩称:一、被告根据中央关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的一系列部署要求,结合省委、省政府相关文件精神,从2014年三月份开始,在本县全面开展农村土地承包经营权确权颁证工作。为了确保此项工作的顺利开展,被告制订了《宿松县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》,以文件形式下发到全县各乡镇及村民委员会。该方案对土地承包经营权确权登记颁证工作流程作了具体详尽的规定,被告要求各乡镇及村民委员会严格按照上级的文件精神以及本县实施方案做好此项工作。

    二、关于本县许岭镇灯塔村许大组土地承包经营权确权登记工作有关情况说明:许岭镇灯塔村许大组,共有组民81户、332人,本次土地确权水田230亩、旱地190亩。2011年,因太下公路改线工程建设征占灯塔村许大组部分土地;土地征收后,灯塔村许大组严格执行第二轮土地承包30年不变政策。2014年,根据上级统一要求,灯塔村开展了农村土地确权登记颁证工作,考虑许大组土地变化较大、争议多,当时村委会想暂缓确权。

    因工作要求,全县范围内要尽量控制暂缓确权村民组数量,做到能确尽确。2015年,灯塔村在考虑该组土地矛盾因素的同时,对许大组承包土地又按照“确权确股不确地”的方式进行了确权登记。但“确权确股不确地”的要求是整村或整组现有界限或面貌改变,四至不清,而灯塔村许大组除太下线征地外,其他地貌状况清晰,只有“七大粪”地块即将要平整,该组土地不符合“确权确股不确地”条件,且要向上级报批,所以该组根据要求进行纠正,重新进行确权到户。由于许大组部分组民不在家,实际指界工作由许春学和许来水两位组长带领测绘公司进行现场指界。

    按照确权登记颁证流程,现场指界后,测绘公司出具一轮公示图、二轮公示图、签章图(农户需签字按手印)、农户登记档案等成果资料,然后由村委会公示确认。县级相关文件及会议多次强调公示要到户,农户签字确认要实(外出农户要完善委托书),流程要规范。许岭镇也多次召开会议要求各村按上级要求落实,同时也进行了督查。但许大组直到证书发放到户时才发现,结果不准确、流程不规范。鉴于上述情况,许岭镇要求村、组对问题突出的、成果不真实的收回已发证书,按上级要求进行整改。自2017年2月份以来,省市县多次下文要求开展“回头看”,要求实行对号入座,对照问题清单,扎实进行问题整改,提高颁证质量。对登记中调查不详实、不全面、不规范以及承包面积、四至等不一致的情况进行整改,收回原有证书并重新制印证书。

    2017年6月,灯塔村将农村土地承包经营权证发放到该组农户手中,6月5日、8日部分农户分别到镇政府、县政府、县信访局反映农村土地承包经营权证不准确,田地位置、面积等有出入,要求重新确权。

    被告高度重视,于2017年6月9日,要求许岭镇政府派员到灯塔村委会,与许大组村民代表面对面沟通,针对颁发证书登记信息与实际不符的情况,决定重新开展土地指界确权工作。经县确权办协调,测绘公司于2017年6月20日至22日到达灯塔村许大组重新开展指界测量,镇、村干部一道在现场组织该组农户到田间指界,但张金花、石金桃、石金妹等23户出于其他目的不参与指界,且阻挠与其相邻土地的农户为其指界,导致现场指界工作无法开展,后续按程序进行的农户申报、结果公示、重新颁证等确权整改工作无法进行下去。

    重新确权登记颁证工作程序是调查核实后,注销老证,重发新证。目前,我县“农村土地承包经营权确权登记办公室”正在进行注销老证、重新发证前的调查核实工作。在此期间,原告许张来等23户,向法院起诉,要求撤销老证、重发新证,其诉讼请求,与被告正在进行注销老证、重发新证前的调查核实工作,目标是一致的。被告主动注销老证,与法院判决撤销老证,效果是相同的。

    但无论怎样,如果原告不配合、参与“外业调查指界”工作,致使该组地块四至不能确定、承包户信息无法一一对应的矛盾无法解决,根据相关文件规定,许岭镇灯塔村许大组的承包土地,只能按暂缓确权处理。

    被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据:证据一、工作手册,证明宿松县农村土地经营权确权登记颁证法律依据和政策依据。

    证据二、许岭镇人民政府文件,证明对许岭镇灯塔村许大组土地确权颁证工作中存在的问题,正在进行整改工作,但本案原告未能配合整改纠错工作,致使该组土地确权颁证整改工作未完全到位。

    证据三、灯塔村委会书证,证明灯塔村委会已用文字告知村民从2017年6月25日起启动土地确权颁证整改工作。

    证据四、许春学、许来水提供的书证,证明2016年6月份在该组土地确权颁证工作过程中未严格按照有关文件要求办理,导致土地经营权登记信息错误。

    证据五、测绘公司提供的书证,证明关于许岭镇灯塔村土地确权矛盾处理的说明。

    经庭审质证,对原告提交的证据,被告无异议。对本院调取的证据,原、被告无异议。对被告提交的证据,原告的质证意见:1、对被告举证的证据一“工作手册”的三性不持异议,对证明目的持有异议。首先,被告提供的工作手册不是行政机关制作的规范性文件,不能作为颁证的依据。其次,该证据恰恰证明被告的具体行政行为并未依据法律和政策的要求来实施,按手册规定,办证要要进行政策宣传,让农户指界,确认、问题修补、进行公示,但被告均未做到,而且在颁证中存在弄虚作假,故意欺上瞒下的行为才导致颁证错误。

    2、对被告举证的证据二“许岭镇人民政府文件”的合法性、真实性、关联性均持有异议。(1)被告举证的许岭镇人民政府文件是在原告诉讼之后作出的政府文件,不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条之规定,不具有合法性。(2)该文件所说明内容大部分不真实。首先,本村组不符合“确权确股不确地”的工作方式,作为村民委员会和村民组组长对每家农户的承包土地及地块应该非常熟悉,但在颁发证书前存在欺上瞒下,故意隐瞒事实,完全置农户利用于不顾,其用意不言而喻。涉案承包经营权证于2015年12月份证已经颁布,而实际指界的许春学并非该组组长,2016年指界与颁证没有关系,与事实不符。该证直至2017年6月份才发放,作为相关人员对弄虚作假的事实心有顾忌,迟迟不敢下发也是心中有鬼。(3)至于文件提到部分村民阻扰的事实,只能说明村镇没有按照正常程序进行整改,而且证已颁发,存在明显错误,被告没有撤销证而是启动整改程序,存在程序违法。在整改中,没有将存的原始账本及二轮承包的老底册公之于众,让农户存有怀疑,才导致部分村民的申辩,称为阻扰与事实不符。(4)该证据无法证明被告的具体行政行为的合法性,系在原告起诉后才颁发文件,违背了证据的提交规定与本案无关联性。

    3、对被告举证的证据三“灯塔村委会”的合法性、真实性、关联性均持有异议。被告举证的“灯塔村委会”,并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条之规定,不符合《行政诉讼法》第35条之规定,在诉讼过程中不得自行向第三人和证人收集证据,不具有合法性。其次,也不符合重新确权的程序性要求。该证据与本案被告实施的具体行政行为无关联性。

    4、对被告举证的证据四书证“许春学,许来水”证明属于证人证言的种类,对该证据的真实性、合法性、关联性均持有异议。首先,该证据不具有合法性,不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条,不符合《行政诉讼法》第35条之规定,不符合关于证人证言规定,证人应当单独作证,对自己所知的事实进行作证,该证据系两个证人对某一事实做完全一致的证言,不符合证据的形式要件。其次,该证人应出庭作证,接受双方当事人及法庭的质询。另,该证人所作的证言与事实严重不符,按照被告的证据二中承认实际指界的工作为许春学、许的来两位组长。两证人又自认2016年6月土地确权的公示签章图为该两证人作为组长擅自签字。且不说代签违法,就实际证书已于2015年12月底已经颁布生效,只并未发放。该证人证言完全不具有证明力。

    许铁生的情况说明,三性有异议,内容存在源头错误,本村不符合“确权确股不确地”的方式,相关村组人员在源头存在欺骗行为

    5、对证据五书证“测绘公司”的真实性,合法性、关联性均持有异议。首先,该证据不具有合法性,不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条,不符合《行政诉讼法》第35条之规定,该证据不具有合法性。其次,颁证过程并未按照皖农经(2014)164号文件的规定,未严格按照规定的流程,现场指界等都应由申请的农户来指界确认,该证据恰恰证明灯塔村村委会是有能够确认涉案农户1995年二轮承包的面积及地块老底册,原始账本。该证据与本案不具有关联性,无法证明被告的具体行政行为合法。

    综上,被告举证的5组证据与本案不具有关联性,也无法证明被告的具体行政行为合法。

    本院对上述证据认证如下:原告提交的证据,被告没有异议,对证据的三性予以认定;本院调取的证据登记档案三性予以认定,该证据证明被告行政行为违反程序,登记错误。

    被告提交的证据一法律依据,其三性予以认定;证据二、三真实性予以认定,该证据证明被告已经知道登记错误,并准备纠正错误;证据四证人证言三性不予认定;证据五与本案无关联。

    经审理查明:被告根据中央关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的一系列部署要求,结合安徽省委、省政府相关文件精神,从2014年三月份开始,在全县开展农村土地承包经营权确权颁证工作。被告制订了《宿松县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》,该方案中规定了农村土地承包经营权确权登记发证程序:1.调查摸底;2.农户申请;3.宗地图测绘;4.现场指界;5.问题修补;6.制作宗地图;7.结果公示、确认、审核;8.建立登记簿、登记发证;9.建立数据库;10.资料归档。被告在为原告(农户)土地承包经营权确权登记颁证过程中,未经原告现场指界,亦未经原告对结果公示进行确认,于2015年12月25日颁发了农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》。原告于2017年6月份领取该证,发现该证登记错误。原告提起诉讼,诉讼请求前述。

    另查明,被告知道登记错误后,开展了纠错工作,但是错误尚未纠正。

    本院认为:《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款规定:县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证,并登记造册,确认土地承包经营权。被告依法具有向土地承包经营权人发放土地承包经营权证,并登记造册,确认土地承包经营权的法定职责。被告依据政策和法律开展农村土地承包经营权确权登记发证工作,并制订了《宿松县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》,该方案规定了登记发证程序,该程序遵循正当程序原则,符合法律规定。但被告确权登记发证未按程序要求进行,其确权登记发证程序违法,导致登记错误,依法应当撤销并且重新登记发证。被告知道登记错误后,开展了纠错工作,但是错误尚未纠正。土地承包经营权确权登记发证工作,需要相关农户参与和配合才能顺利完成。为监督行政机关依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定判决如下:

    一、撤销被告宿松县人民政府颁发的农地承包权(2015)第108124号《农村土地承包经营权证》。

    二、被告宿松县人民政府于本判决生效后60日内依法重新为原告许雪来(农户)土地承包经营权确权登记发证。

    案件受理费50元,由被告宿松县人民政府负担。

    如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省安庆市中级人民法院。

 

 

 

审 判 长  石大群

审 判 员  吕晓红

人民陪审员  刘战华

 

二〇一七年九月十五日

 

书 记 员  杨国晋

   

    附:本判决适用的法律依据

    《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项:行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:

    (三)违反法定程序的;